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导论 1

一、研究背景与意义 1

（一）研究背景 1

（二）研究意义 2

二、研究方法与思路 3

（一）基本方法 3

（二）资料来源 4

三、国内外研究现状与趋势 5

（一）国内研究现状与文献综述 5

（二）国外研究现状与文献综述 8

（三）国内外相关研究评析 8

（四）国内外研究发展趋势 9

四、研究内容与创新 12

（一）研究的主要内容与重点 12

（二）创新之处 12

第一章 信访法治化的理论基础 14

一、信访 14

（一）信访的含义 14

（二）信访的特征 15

（三）信访利益的归属与本质 17

二、信访的地位与作用 19

（一）信访是党的群众工作的重要环节 19

（二）信访是保障人民主权的重要政治手段 20

（三）信访是公民参政议政的基本政治社会化方式 20

（四）信访是党和政府倾听民意的重要途径 20

（五）信访是维护政府公信与司法权威的潜在行为 20

三、信访法治化的规范分析 21

（一）“法制”与“法治” 21

（二）信访法制化与法治化 22

（三）信访法治化的价值 24

四、信访法治化的理论基础 27

（一）一般的学理界定与文献梳理 27

（二）信访一体化理论 28

（三）“信访行政人”理论 28

（四）公共选择理论 30

（五）博弈论 32

（六）阿罗不可能定理 33

（七）公共危机管理理论 35

第二章 信访法治化的历史考察与可行性分析 38

一、信访法治化的历史考察 38

（一）中国古代信访制度及其功能演变与评述 38

（二）中国近代信访制度及其功能演变与评述 41

（三）中国当代信访制度及其功能演变与评述 44

二、信访法治化的可行性分析 51

（一）信访制度存废之争 51

（二）信访制度的价值与可行性 57

（三）信访法治化的可行性分析 61

第三章 信访法治化的现实与困境 72

一、我国当前主要社会矛盾分析 74

（一）主要的矛盾表现 75

（二）矛盾的主要特征 77

（三）矛盾产生的根源 79

二、我国信访的基本现状与困境 81

（一）信访案件基数大且涉及范围广、总量下降但质量有待提升 84

（二）信访体制建设逐渐完备、“截堵”现象仍十分严重 87

（三）信访法治建设稳步推进、基本法缺失 90

（四）网络化治理成常态，效力、配套制度相对不足 92

三、我国信访法治化的现状与困境 97

（一）信访功能——越位与错位的交织 98

（二）信访立法——前进与滞后并存 100

（三）信访终结——增权与削权的失衡 104

（四）信访导入——人治向法治的过渡 106

（五）信访观念——传统与现代的冲突 109

第四章 我国当前信访法治化困境的成因分析 117

一、信访法治化困境成因概述 117

二、“人治”与“法治”冲突 118

（一）信访工作的两难困境 118

（二）救济中的“人治”与“法治”矛盾 119

三、新旧信访观念冲突致使信访立法滞后 120

（一）新旧信访观念冲突的表现 120

（二）新旧信访观念冲突导致信访立法滞后 120

四、信访功能的定位陷入理论与现实的困境 121

（一）信访功能陷入虚化与强化的两难境地 122

（二）信访功能的法律定位模糊 122

（三）信访功能与法律功能相冲突 123

（四）信访的有效性难以实现 123

五、信访受理、监督、终结和导入机制衔接不协调 123

（一）信访受理、监督、终结和导入机制的法律支撑有限 123

（二）信访受理机制存在“高层化”与“基层化”的矛盾 124

（三）信访办理、终结、导入过程中缺乏有效监督 124

六、创新信访渠道的阻碍 125

（一）“网上信访”渠道存在弊端 125

（二）拓宽信访渠道存在体制障碍 126

第五章 各地信访法治化的探索与创新 127

一、信访前置性预防机制 127

（一）陕西省“网络问政—网络理政平台” 128

（二）上海城市“一号通”热线服务工作机制 128

（三）湖北武汉“政府职能部门将公示制度” 129

二、信访听证制度 129

（一）广东白云信访积案听证化解制度 130

（二）河北“非访”事项听证模式 130

三、律师信访参与机制 131

（一）甘肃天祝“律师参与信访接待工作制度” 131

（二）上海杨浦“政府—律师—信访人”新型三元模式 131

（三）湖北恩施“律师进村，法律便民”基层治理制度 132

四、信访问责考核机制 132

（一）湖南“非法上访行为”刑事责任追究制度 133

（二）广东白云“信访达标”官员考核制度 133

（三）河北省“信访人评价信访工作满意度”制度 133

五、信访代理机制 134

（一）湖北京山高岭村“信访代理制” 134

（二）四川仁寿“三三”调解代理制度 135

六、信访新型接待、办理工作机制 135

（一）山东青岛“1+6+N”联合接访模式 135

（二）湖南岳阳“十帮一”疑难信访化解模式 136

（三）北京市“街乡—区县—市”联合接访平台 136

七、信访第三方参与机制 137

（一）江西吉安信访第三方力量参与机制 137

（二）山东济南信访积案“第三方评查处置”机制 138

第六章 信访法治化改革的建议与对策 140

一、信访功能的重新界定 142

（一）双向沟通——长效的前置性沟通反馈机制 143

（二）多重监督——必要的多重监督制约机制 144

（三）有限救济——非前置性的有限权利救济机制 145

二、转变观念、加快信访立法进程 146

（一）树立信访法治理念、人本理念、效率理念和大信访理念 147

（二）修改《信访条例》、制定统一《信访法》 148

三、完善信访前置性预防反馈机制的路径 149

（一）“阳光信访”模式 149

（二）“信访专员”道路 151

四、健全信访管理制度、合理划分职责权限 153

（一）信访前置——“公民问政”向“公民理政”的转变 153

（二）明确信访救济范围与边界——信访分类管理制度 154

（三）赋予信访部门监督奖惩实权——信访归口与层级管理制度 155

五、健全信访问责与考核机制 156

（一）健全信访工作群众满意度评价考核机制 156

（二）信访责任追究机制——“责任承包”的倒逼 157

六、建立完备的信访导入、复核与终结机制 158

（一）完善涉法涉诉信访导入机制 159

（二）健全信访终结制度 159

七、信访中介——建立基层信访组织 162

（一）“信访中介”的概念、功能界定 162

（二）发展基层信访组织的对策建议 164

附录一 山东省信访条例 166

附录二 青白江区信访工作约谈、责任倒查和追究制度 180

附录三 盘县信访事项三级终结制度（试行） 185

展望 189

结论 190

致谢 191